Las inspecciones in situ están reguladas por el artículo 15 de la Ley nº 4054 sobre la Protección de la competencia (“Ley nº 4054”). Estas inspecciones tienen como objetivo establecer, proteger y mantener un mercado competitivo. El Consejo de la competencia (“Consejo”) es la única autoridad facultada para llevar a cabo inspecciones in situ. Realiza inspecciones en las empresas y asociaciones de empresas cuando lo considera necesario para alcanzar dichos fines. En este sentido, el Consejo puede examinar todo tipo de datos y documentos conservados en los medios físicos o electrónicos y en los sistemas de información de las empresas, incluidos los libros contables, las actas de reuniones, las agendas, toda clase de documentos relativos a los activos de la empresa, los ordenadores corporativos y los dispositivos portátiles.
Las inspecciones in situ tienen el potencial de interferir en los derechos y libertades fundamentales de las empresas y de los empleados de las empresas. Por ello, están estrechamente relacionadas con la cuestión de las pruebas obtenidas ilegalmente. El concepto de “pruebas obtenidas ilegalmente” se basa en el artículo 38 de la Constitución de la República de Türkiye nº 2709 (“Constitución”), titulado “Principios relativos a los delitos y las penas”. El título del artículo podría dar la impresión de que la disposición solo se aplica a las sanciones judiciales. Sin embargo, conforme al artículo 11 de la Constitución, las disposiciones constitucionales constituyen normas jurídicas fundamentales que también son vinculantes para las autoridades administrativas. De hecho, el Tribunal constitucional ya ha establecido que este artículo también es aplicable en la jurisdicción administrativa. En una de sus decisiones pertinentes declaró lo siguiente: “Dado que el artículo 38 de la Constitución no distingue entre sanciones administrativas y judiciales, las multas administrativas también están sujetas a los principios establecidos en este artículo.” (Expediente nº 2023/41, Decisión nº 2023/102) Por tanto, el artículo también resulta aplicable a las sanciones administrativas. Asimismo, el Tribunal constitucional sostuvo en otra decisión lo siguiente: “El párrafo 7 del artículo 38 de la Constitución, introducido por el artículo 15 de la Ley nº 4709 de 03/10/2001, establece que ‘los hallazgos obtenidos mediante métodos ilegales no podrán ser considerados como prueba’. Al ofrecer ejemplos de la jurisprudencia del Tribunal de Casación y del Consejo de Estado, la administración demandada alegó que las pruebas obtenidas ilegalmente podrían aceptarse como válidas en el derecho disciplinario. Sin embargo, esta disposición, incluida en la segunda parte de la Constitución titulada ‘Derechos y deberes fundamentales’, se aplica tanto a la jurisdicción penal como a la civil y administrativa.” (Solicitud nº 2014/7738, 13/7/2016) Por consiguiente, queda claro que la norma que establece que “los hallazgos obtenidos mediante métodos ilegales no podrán ser considerados como prueba” también es vinculante en la jurisdicción administrativa. Puede afirmarse que la doctrina suele coincidir con esta interpretación. Dado que las inspecciones in situ no constituyen procedimientos judiciales, existe controversia respecto a la aplicabilidad de la prohibición de las pruebas obtenidas ilegalmente en este contexto. No obstante, cabe interponer recursos en la jurisdicción contencioso-administrativa contra las decisiones del Consejo. En consecuencia, el Consejo está obligado a respetar este principio durante las inspecciones in situ. En resumen, consideramos que la prohibición de utilizar pruebas obtenidas ilegalmente prevista en el artículo 38 de la Constitución también es válida para las sanciones administrativas, con independencia del título del artículo, a la luz de la doctrina y de las decisiones del Tribunal constitucional.
En primer lugar, el Consejo debe respetar las disposiciones pertinentes durante sus inspecciones in situ. De lo contrario, las pruebas que obtenga se considerarán obtenidas ilegalmente. Esto constituye, ante todo, una exigencia del principio del estado de derecho.
Los expertos que acudan a una empresa para realizar una inspección in situ deben estar provistos de un certificado de autorización que indique su identidad, el nombre y la dirección de la empresa o de la asociación de empresas que será inspeccionada, así como el objeto y el propósito de la inspección. Las pruebas obtenidas durante inspecciones in situ realizadas sin un certificado de autorización se considerarán pruebas obtenidas ilegalmente. Además, los expertos solo podrán recopilar pruebas que sean pertinentes para el objeto y el propósito de la inspección. Las pruebas que no guarden relación con el objeto de la inspección o que no contribuyan a su finalidad podrán considerarse igualmente pruebas obtenidas ilegalmente. Más allá de ello, es evidente que el objetivo principal de la prohibición de utilizar pruebas obtenidas ilegalmente es proteger los derechos y libertades fundamentales de las personas. Durante las inspecciones in situ, algunas actuaciones pueden vulnerar determinados derechos y libertades fundamentales de las empresas y de sus empleados, en particular el derecho a la intimidad y la inviolabilidad del domicilio. El derecho a la intimidad está regulado en el artículo 20 de la Constitución, cuyos dos primeros párrafos establecen lo siguiente:
“Toda persona tiene derecho a exigir el respeto de su vida privada y familiar. La intimidad de la vida privada o familiar no podrá ser violada.
Salvo que exista una decisión debidamente dictada por un juez por uno o varios de los motivos de seguridad nacional, orden público, prevención del delito, protección de la salud pública y de la moral pública, o protección de los derechos y libertades de los demás, o salvo que exista una orden escrita de una autoridad facultada por la ley en los casos en que el retraso sea perjudicial, y nuevamente por los motivos antes mencionados, ninguna persona ni sus documentos privados ni sus pertenencias podrán ser registrados ni confiscados. La decisión de la autoridad competente deberá ser sometida a la aprobación del juez con jurisdicción en un plazo de veinticuatro horas. El juez deberá pronunciar su decisión en un plazo de cuarenta y ocho horas desde el momento de la incautación; de lo contrario, la incautación quedará automáticamente anulada.”
A menudo se sostiene que esta disposición no se respeta en los procedimientos seguidos durante las inspecciones in situ. De hecho, contrariamente a lo dispuesto, las inspecciones in situ a veces se realizan sin una decisión judicial, y se examinan prácticamente todos los documentos de las empresas y de sus empleados con este fin. Independientemente de que dichos documentos se conserven en soportes físicos o electrónicos o en sistemas de información, todos ellos se incluyen en el ámbito de la inspección. En este contexto, puede examinarse la correspondencia intercambiada a través de teléfonos móviles, aplicaciones de correo electrónico y plataformas (Teams, Outlook, WhatsApp, etc.). Aunque los dispositivos de comunicación portátiles de uso personal (teléfonos móviles, tabletas, etc.) se examinan de forma superficial y los dispositivos personales que no contienen datos relevantes para la empresa se excluyen del ámbito de la inspección, esta actuación sigue constituyendo una violación del derecho a la intimidad.
Las decisiones del Tribunal constitucional resultan ilustrativas para comprender esta situación controvertida.
Según la publicación en el Diario oficial de 30 de marzo de 2023, el Tribunal constitucional examinó la solicitud de anulación de la expresión “tomar copias y muestras físicas de los mismos”, introducida el 16/06/2020 en el artículo 15 de la Ley n.º 4054, en relación con la intimidad y la protección de la vida privada. El fundamento de la solicitud era que dicha expresión contravenía el artículo 20 de la Constitución, que establece: “[…] salvo que exista una orden escrita de una autoridad facultada por la ley, […] ni la persona, ni los documentos privados, ni las pertenencias de un individuo podrán ser registradas ni incautadas. La decisión de la autoridad competente deberá ser remitida para su aprobación al juez con jurisdicción dentro de las veinticuatro horas. El juez deberá anunciar su decisión dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al momento de la incautación; de lo contrario, la incautación quedará automáticamente anulada.” (Expediente n.º 2020/67, Decisión n.º 2022/139, 9/11/2022) La anulación de la expresión del artículo 15/1/[a] de la Ley n.º 4054 se solicitó sobre la base de que: (i) permitía la copia y obtención de muestras de todo tipo de documentos de las empresas sin limitación alguna, (ii) no exigía la presencia del representante de la empresa durante este procedimiento, (iii) la norma que autorizaba el acceso a los datos de las empresas relativos a secretos comerciales y a la cartera de clientes no preveía garantías para la adquisición y el tratamiento de datos personales, y (iv) esta situación era incompatible con el principio de seguridad jurídica y carecía de proporcionalidad. En este caso, el Tribunal se refirió en primer lugar al artículo 20 de la Constitución y declaró que los datos personales solo podían ser tratados con el consentimiento expreso del titular de los datos y en los supuestos previstos por la ley. A continuación, el Tribunal afirmó que la autoridad conferida al Consejo, cuya anulación se solicitaba, era clara e inequívoca en cuanto a su objeto, alcance y límites, y que dicha norma cumplía el principio de legalidad al satisfacer los criterios de certeza, accesibilidad y previsibilidad. Además de la evaluación sobre la legalidad, el Tribunal realizó un análisis de proporcionalidad y concluyó que la inspección in situ era proporcionada por los siguientes motivos: (i) se llevaba a cabo mediante la presentación de documentos, (ii) el Consejo no tenía autoridad para emplear coacción, (iii) las cuestiones respecto de las cuales las partes no hubieran tenido derecho de defensa no podían ser utilizadas como fundamento de la decisión, (iv) el Consejo estaba sujeto a las obligaciones establecidas en la Ley n.º 6698 sobre la Protección de Datos Personales (“Ley n.º 6698”), y (v) las categorías especiales de datos personales estaban sometidas a condiciones más estrictas. Por lo tanto, el Tribunal declaró que la expresión impugnada era conforme con la Constitución. En esta decisión, el Tribunal evaluó dicha expresión sobre la autoridad del Consejo para realizar inspecciones in situ con el fin de proteger la competencia dentro del marco de los principios de proporcionalidad y legalidad. En consecuencia, esta decisión puede orientar las prácticas pertinentes. La decisión también es importante porque implica que las personas jurídicas pueden beneficiarse de la protección prevista en la Ley n.º 6698 y que el Consejo está sujeto a las obligaciones de dicha ley.
Otro derecho constitucional que debe abordarse en relación con las inspecciones in situ es la inviolabilidad del domicilio, regulada en el artículo 21 de la Constitución. Exigiendo una decisión judicial para el ingreso en domicilios, el artículo dispone lo siguiente:
“El domicilio de una persona es inviolable. Salvo que exista una decisión debidamente dictada por un juez por uno o varios de los motivos de seguridad nacional, orden público, prevención del delito, protección de la salud pública y de la moral pública, o protección de los derechos y libertades de los demás, o salvo que exista una orden escrita de una autoridad facultada por la ley en los casos en que el retraso sea perjudicial, nuevamente por esos motivos, ningún domicilio podrá ser objeto de entrada o registro, ni podrán ser incautados los bienes que se encuentren en él. La decisión de la autoridad competente deberá ser sometida a la aprobación del juez con jurisdicción dentro de las veinticuatro horas. El juez deberá pronunciar su decisión dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al momento de la incautación; de lo contrario, la incautación quedará automáticamente anulada.”
El Tribunal constitucional, en paralelo con las decisiones del Tribunal europeo de derechos Humanos («TEDH»), señaló en sus resoluciones que el concepto de domicilio también se aplicaba a los lugares de trabajo. Así, la oficina donde una persona ejerce su profesión, la sede registrada donde opera su empresa, así como las sedes registradas, sucursales y otros lugares de trabajo de las personas jurídicas, también pueden considerarse domicilio. En el asunto Niemitz c. Alemania, el TEDH sostuvo que sería compatible con el propósito principal del artículo 8 del Convenio europeo de derechos humanos («CEDH») interpretar las palabras «vida privada» y «domicilio» de manera que incluyeran actividades o instalaciones profesionales o comerciales. En este contexto, la vida profesional también se consideraría vida privada, y un lugar de trabajo debería beneficiarse de la misma protección que un domicilio (Solicitud núm. 137/1088, 16/12/1992). Del mismo modo, en su conocida Decisión Ford Otosan, el Tribunal Constitucional indicó que las inspecciones in situ deben beneficiarse de la garantía constitucional del artículo 21 y que tales procedimientos solo pueden llevarse a cabo mediante una decisión judicial (Solicitud núm. 2019/40991, 23/3/2023). El Tribunal reconoció que la actuación podía realizarse mediante una orden escrita de un organismo autorizado por ley en los casos en que el retraso resultara perjudicial, subrayando, sin embargo, que la decisión debía ser sometida a la aprobación del juez en un plazo de veinticuatro horas. En el caso concreto, el Tribunal determinó que la empresa solicitante no había intentado obstruir la inspección in situ y que la inspección realizada sin una decisión judicial constituía una vulneración de los derechos constitucionales. Por lo tanto, el Tribunal concluyó que la facultad de realizar inspecciones in situ prevista en la Ley núm. 4054 era contraria a las garantías establecidas en el artículo 21 de la Constitución. El Tribunal declaró que esta vulneración se derivaba de la regulación contenida en la Ley núm. 4054. En consecuencia, resolvió la determinación de la vulneración y la repetición del juicio para la reparación de la victimización causada por la vulneración.
Aunque existen decisiones del Tribunal constitucional relativas a vulneraciones de derechos constitucionales durante inspecciones in situ, sigue siendo una práctica habitual realizar inspecciones in situ sin una decisión judicial en virtud del artículo 15 de la Ley núm. 4054. Esta situación sugiere que las decisiones del Tribunal constitucional pueden no ser muy eficaces en la práctica.
Otra cuestión que debe considerarse junto con las inspecciones in situ es el secreto profesional abogado-cliente. Durante las inspecciones in situ, los expertos pueden examinar todo tipo de datos almacenados en medios físicos/electrónicos y en los sistemas de información de las empresas. La posibilidad de que estos datos incluyan información que deba estar protegida por el secreto profesional genera preocupación. El secreto profesional abogado-cliente está regulado en el artículo 130/2 del Código procesal penal turco núm. 5271 («Código núm. 5271»), titulado «Registro y decomiso en los despachos de abogados y decomiso de correspondencia», que establece:
«Si el abogado cuyo despacho está siendo registrado, o el presidente del Colegio de Abogados o el abogado que lo represente, se oponen al registro respecto de los objetos que han de ser decomisados, alegando al término del registro que dichos objetos están relacionados con la relación profesional entre el abogado y su cliente, entonces los objetos serán colocados en un sobre o paquete separado y serán lacrados por las personas presentes. En la fase de investigación, el juez de paz en materia penal, o el juez o el Tribunal en la fase de enjuiciamiento, deberán adoptar la decisión necesaria sobre este asunto. Si el juez competente determina que los objetos decomisados están protegidos por el secreto profesional abogado-cliente, el objeto decomisado será devuelto inmediatamente al abogado y las actas de las actuaciones serán destruidas. Las decisiones mencionadas en este párrafo deberán emitirse en un plazo de 24 horas.»
Asimismo, el artículo 36 de la Ley de abogacía núm. 1136 establece: «Los abogados tienen prohibido revelar la información que les haya sido confiada o que hayan obtenido en el ejercicio de sus funciones, tanto como abogados como en su calidad de miembros de la Unión de colegios de abogados de Türkiye y de los distintos órganos de los colegios de abogados.»
Sin embargo, dado que existe una laguna en la legislación respecto a si estas regulaciones son determinantes en relación con las inspecciones in situ, las decisiones pertinentes del Consejo pueden resultar orientativas.
En su Decisión Sanofi, el Consejo señaló que algunos documentos obtenidos durante la inspección in situ debían considerarse como correspondencia escrita sujeta al secreto profesional abogado-cliente (09-16/374-88, 20.04.2009).
En esta decisión, el Consejo indicó en primer lugar que no existía una disposición definitiva en la legislación turca que otorgara un privilegio absoluto en materia de Derecho de la competencia respecto a la información y los documentos derivados de la relación profesional entre un abogado y su cliente, pero que los principios jurídicos universales y las decisiones AM&S y Akzo podrían ser orientativos a este respecto. Así, el Consejo identificó dos requisitos que deben cumplirse para que la correspondencia obtenida durante una inspección in situ se considere dentro del marco del secreto profesional abogado-cliente: (i) la correspondencia escrita debe haber sido intercambiada entre un cliente y un abogado independiente (que no tenga una relación profesional con el cliente), y (ii) la correspondencia escrita debe estar en interés del cliente y dentro del ámbito del derecho de defensa.
En su Decisión Dow, el Consejo reiteró estos requisitos y subrayó que algunos documentos recibidos durante la inspección in situ debían considerarse como correspondencia escrita en el marco del secreto profesional abogado-cliente (15-42/690-259, 02.12.2015).
El Consejo abordó la cuestión con mayor detalle en su Decisión Enerjisa. Como parte de la investigación preliminar llevada a cabo mediante la decisión del Consejo núm. 16-39/656-M de 16.11.2016, el Consejo analizó la Nota informativa núm. 2016-1-65/BN de 30.11.2016, preparada a raíz de la alegación de que algunos documentos obtenidos durante la inspección in situ realizada el 22.11.2016 debían estar protegidos en el marco del principio de confidencialidad de la correspondencia abogado-cliente. Como resultado, el Consejo adoptó la decisión núm. 16-42/686-314 de 06.12.2016. En su Decisión Enerjisa, el Consejo mantuvo su posición sobre los dos requisitos establecidos en su Decisión Dow y destacó que la correspondencia que no estuviera directamente relacionada con el derecho de defensa y que tuviera por objeto facilitar una infracción o encubrir una infracción existente o futura no podría beneficiarse de la protección, incluso si estuviera relacionada con el objeto de la investigación preliminar, el examen o la inspección. En consecuencia, mientras que la opinión emitida por un abogado independiente a su cliente sobre si un determinado acuerdo infringe la Ley núm. 4054 se beneficia del secreto profesional abogado-cliente, la correspondencia relativa a cómo una empresa podría infringir la Ley núm. 4054 no puede beneficiarse de dicha protección.
En conclusión, aunque las inspecciones in situ realizadas al amparo del artículo 15 de la Ley núm. 4054 son esenciales para la protección y preservación de un mercado competitivo, este procedimiento genera algunas preocupaciones en cuanto a la protección de los derechos y libertades. Más allá de las preocupaciones, esta cuestión reviste una importancia crítica, ya que la evaluación de si las pruebas recogidas durante una inspección in situ se han obtenido legal o ilegalmente puede tener consecuencias muy diferentes para las empresas. Si bien las decisiones del Tribunal constitucional constituyen una guía importante para determinar los límites jurídicos de las inspecciones in situ, en la práctica persisten ciertas deficiencias e incertidumbres. En este contexto, sería conveniente establecer un marco jurídico claro y detallado, conforme al principio de seguridad jurídica, con el fin de prevenir posibles vulneraciones que puedan producirse en la práctica y eliminar las preocupaciones derivadas de la falta de claridad.
Dila Yıldırım, Abogada
